新修订的《土地管理法》于2020年1月1日起正式实施，其中新增加的第六条将已实践十三年的土地督察制度正式上升为法律制度。2006年，为遏制地方政府土地违法势头，加强土地管理，我国建立了国家土地督察制度[1]。在新一轮党和国家机构改革中，原国家土地督察机构改革为国家自然资源督察机构，根据中央授权负责对地方政府落实中央关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察。土地督察改为自然资源督察后，传统的土地督察业务仍是自然资源督察的核心业务之一。

此次《土地管理法》修订，对自然资源督察制度的实施具有里程碑意义。除了督察制度入法，此次修订还在集体经营性建设用地入市、土地征收制度、宅基地管理制度、土地审批权限、国土空间规划体系建设等方面进行了法律层面的创新和变革，对自然资源督察工作有重要意义和影响。自然资源督察应通过多方面督察与调研，推动新法顺利实施。

一、注重农村自然资源开发与保护，确保18亿亩耕地保护红线不突破

集体经营性建设用地入市改革，是这次修法的重大制度创新。中共十七届三中全会和十八届三中全会均提出建立城乡统一的建设用地市场。城乡统一建设用地市场体系建设已成为全面深化经济体制改革、更好发挥市场在资源配置中的决定性作用、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容[2]。2015年在全国33个县市区开展集体经营性建设用地入市等农村土地制度三项改革试点，取得明显成效。本次《土地管理法》修订将试点经验上升为法律，允许符合条件的集体经营性建设用地入市，相应的缩小了征地范围，并规范征地程序、完善被征地农民生活保障机制，打破了城乡土地市场的二元体制，对城乡融合发展具有重要推动作用。

近年来，在推动乡村振兴、城乡融合发展过程中，农村地区的产业用地需求旺盛，乡村旅游、农旅结合等新产业新业态也蓬勃兴起，带动了乡村经济发展。但同时，各类建设项目违法违规占用耕地甚至永久基本农田的问题也日益多发，并呈现上升趋势。根据最高人民检察院公布的数据，2018年至2019年全国检察机关共对非法占用农用地罪提起公诉件、人，非法占用农用地案已成为近年来农村自然资源利用领域高发多发的案件类型之一。可以预见，集体经营性建设用地入市等政策在全国实施后，将进一步激发市场主体在农村地区的投资热情，土地市场更加活跃;但借新法实施的时机"打政策擦边球"、以集体土地入市之名行乱占耕地之实的现象也可能不断出现。

国家自然资源督察机构是18亿亩耕地红线的坚强守护者，具有督察落实最严格耕地保护制度的职能。保护耕地的核心在于严格控制建设用地占用[3]。因此，国家自然资源督察机构应对城市地区建设用地有力监督的同时，加大对广大农村地区建设用地的监督，促进自然资源依法规范利用，使"土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损"三条底线不被突破。一是及时跟踪集体经营性建设用地入市和土地征收制度改革的实施情况，对入市条件、使用管理以及征地范围、程序及农民补偿等进行监督。二是警惕基层政府与开发商借机利用农村土地违规开发住宅类房地产。根据新《土地管理法》，集体经营性建设用地入市并未开放到住宅领域。三是遏制假借现代农业、一二三产融合、生态建设等名义获取农村集体土地，却违规建设所谓"私家庄园"、"旅游度假"、"休闲农庄"等非农设施，或破坏自然生态环境违规建设各类人造景观等现象的蔓延。

二、加强对地方政府土地审批的监督，使审批权放得下、接得住、管得好

"放管服"改革是我国全面深化改革和转变政府职能的重要内容，可以最大限度激发市场活力。本次《土地管理法》修订贯彻了"放管服"的改革思路，下放了土地审批权限，规定在强化永久基本农田保护的前提下，永久基本农田以外的农用地转用可以由授权机关审批，并取消了省级政府批准征地报国务院备案的规定。2020年3月，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》发布，依据新《土地管理法》将国务院的部分农用地转用审批事项授权或委托给省级政府。另外，目前一些省级政府已在探索将省级政府的部分农用地转用审批权限下放给地市级政府。

新《土地管理法》实施后，原为中央一级的部分用地审批权落到了地方政府身上，原来对农用地转用行为事前、事中的审查把关将转变为以事后监督为重点。在以往督察实践中，国家自然资源督察机构较多发现地方政府用地审批方面的问题。据自然资源部通报的数据，2019年国家自然资源督察机构开展的耕地保护督察发现，28个省份补充耕地数量不实，涉及16.98万亩;部分省份为规避占补平衡，将耕地按照建设用地等其他地类上报审批，涉及9.49万亩。因此，国家自然资源督察机构需加强对地方政府用地审批制度实施的监督。需重点关注的是，突破用途管制制度审批、耕地占补平衡制度执行不到位、土地利用粗放浪费、违规下放审批权等方面问题，发现问题后及时督促纠正整改，推动依法依规批地用地。此外，土地审批权下放后，省级审查监管责任的履行更加关键，国家自然资源督察机构可建立与省级人民政府及有关部门的沟通长效机制，并适时开展调研交流，提出相关建议供中央决策参考，推动土地审批制度不断优化，确保地方政府对承接的审批权放得下、接得住、管得好。

文章来源：《西部学刊》 网址: http://www.xbxkzzs.cn/zonghexinwen/2020/0721/376.html